3.5
La organización administrativa
del Estado.
3.5.1 La reforma del Estado vigente.
La propaganda oficial tiende a resaltar los profundos
avances en la reforma del Estado en los últimos años: ajuste en las estructuras
orgánico-funcionales, reducción de personal, programas de retiros voluntarios,
vacantes congeladas, supresión de direcciones generales, concursos públicos
para cargos direccionales y medios. Cursos actualizatorios/perfeccionamiento
para la carrera, nuevo escalafón, sueldos ajustados al ámbito privado -
dirección-, propagación de proyectos informáticos, etc. ¿ Quién puede pedir
más? Más aún comparado con sus
antecesores, que solo declamaban cambios, sin su ejecución.
Esta reforma administrativa tiene su historia - no
oficial- iniciada antes de Cavallo, ante las desenfrenadas criticas al Estado
elefantiásico e inoperante, con razón, provenientes fundamentalmente del riñón
liberal. No bastaba con simples reformas - agotadas- sino que se requería
cirugía mayor. Así surgió un decreto ómnibus en el cual se explicitaba una
nueva filosofía en la materia y en las privatizaciones, que ulteriormente
fueron ejecutadas. Entre las medidas propuestas, señalábase la creación de puntos críticos de gestión (unos 1500).
Planeábase designar a hombres de la esfera privada que habían demostrado éxito
en la esfera privada en reestructuraciones empresariales. El número estimado
concordaba aproximadamente en los cargos equivalentes a Direcciones Generales
existentes. Dado la diferencia de retribuciones en el ámbito privado y público,
se fijaba un plus no retributivo que los igualaría. Viejo conocedor de todas
las reformas intentadas y fracasadas en los últimos 20 años, aquella tenía dos
características que la diferenciaban y que auguraban su éxito: primero y
elemental, decisión política de llevarla a cabo y segundo, planes concretos en
su ejecución, como los aludidos, que indicaban conocimiento del ámbito público.
Los planes precedentes habían fracasado por la falta de vocación política para
ejecutarlos - reitero se declamaba- y otros por fallas en el diseño o
ejecución, o por falta de conocimiento del medio. Este tenía visos de
ejecutarse coherentemente: unificado su control en la Secretaria de la Función
Pública, proyectábase un escalafón moderno, profesionales destacados en los
niveles direccionales, concursos abiertos para su cobertura, jurados
imparciales, etc. ...
Coherentemente con mis anhelos de cambios reales en el
Estado, acepté su necesidad, pero implicó una revisión de mi futuro. Mis
inconclusos estudios en Psicología UBA, 70%, impedirían retener mi cargo
directivo, además nadie me garantizaría que esa carrera no fuera tenida en
cuenta, pudiendo ser consideradas sólo aquellas afines al cargo; y las
inminentes modificaciones al régimen jubilatorio, conjuntamente con algunas
dificultades no experimentadas en el
transcurso de mi carrera, incidieron en mi retiro estatal. Un par de años
después y conectado aún a mi repartición, tuve acceso a documentación atinente
al nuevo régimen correspondiente a la carrera administrativa (SINAPA). Para
acceder al mismo y su nuevo escalafón, las reparticiones debían adecuar sus
estructuras orgánico-funcionales, supeditándolas a ajustes depurativos
(supresión de direcciones generales, cargos, etc.). Aprobada ésta se procedía
al reencasillamiento funcional según las normas del nuevo régimen. El escalafón
anterior regía desde el año '73. Establecía tres tramos para las 24 categorías
que conformaban: superior, supervisión y ejecución. Un bache en su normativa,
no delineó adecuadamente lo obvio: las funciones pertinentes a cada uno de sus
tramos, con excepciones en el tramo inferior. Así tras más de veinte años de
variados gobiernos lo "desobviaron": choferes, amas de llave,
cocineros, peluqueros... con categorías que correspondían al tramo superior,
pululaban por el ámbito público gracias a su cercanía con el poder político de
turno. Asimismo, dado que no se podía aumentar los sueldo públicos - impolítico,
más impuestos- se recurría a otro mecanismo que igualmente implicaba más
egresos, pero no hacia falta hacerlo público: modificar las estructuras
orgánico-funcionales, que involucraba ascensos en toda la planta, incrementando
los niveles directivos y jefaturas. Más grotesco se hacían, cuando se debía
entregar el gobierno. Con la firma fácil de quien se iba - y la posibilidad de
volver- congraciarse era negocio de ambas partes (dotación/funcionarios). Así
días/horas antes de partir al llano, el PEN firmaba kilométricas estructuras
para nuestro beneficio y a cargo presupuestario del nuevo gobierno. Demás esta
decir que tal firma se la indicaba como formal, sin la insinuación del costo
ulterior. Igual todo era posible. Este mecanismo rigió a full hasta el '83.
La realidad económica, el excesivo
déficit, el acceso al presupuesto, la libertad de prensa, etc., fueron
erradicando esas prácticas, que transformaron en meteórica la carrera pública,
no así las retribuciones. El SINAPA con su reencasillamiento funcional del
91/92, terminó por dar un golpe final a los saltos de tramo: choferes, cocineros...
tuvieron que volver a sus categorías correspondientes, ajustadas al nuevo
escalafón, congelándose consecuentemente
a sus haberes. Muy plausible, pero nada es perfecto. Ya había algunos deslices.
Los ajustes de estructuras condicionante al ingreso al nuevo régimen
escalafonario, fueron muy superficiales: supresión de direcciones generales,
pero no de las direcciones que le competían, si era posible presupuestariamente,
reducción de planta - previos retiros voluntarios y no cobertura de vacantes-;
algunos parámetros de coherencia entre personal superior/ejecución, etc. Es
decir, los cambios fueron sobre la base de las exigencias presupuestarias, no
funcionales. Y si los hubo, en menor medida, fue en consecuencia de aquellos.
La metodología constructiva de estas estructuras
orgánico-funcionales, que sirvieron de base a tales modificaciones, nos remiten
a lo siguiente: formábase una comisión intersectorial (directores, jefe de
personal, analistas). Solicitábase a cada sector - direcciones, departamentos,
divisiones, secciones- que fijara sus necesidades de personal, categorías
implicadas y posibles reestructuraciones. Todo basándose en criterios fácticos
del responsable del sector respectivo (léase sin conocimientos de métodos
organizativos de ninguna naturaleza). Elevado a la comisión centralizadora,
ésta, que tampoco estaba capacitada en tales menesteres, procedía a filtrar los
pedidos según las pautas preestablecidas presupuestariamente, de orden general
en todo el ámbito público.
En contadas dependencias existían
departamentos de organización y métodos, pero referenciales sin poder de decisión.
Sub/sobre valuadas, según los tiempos - vacas gordas o no- la experiencia nos
fue enseñando que nos convenía pedir más categorías que dotación de ejecución.
Los recortes presupuestarios realizados en Economía cortaban por este último
tramo. A veces no... no alcanzando
las sillas ni el lugar para recibirlos, ni trabajo para darles. Sobre este "modelito",
fáctico/limitado, se delineó el nuevo orden aún vigente en muchas reparticiones,
sin excluir modificaciones ulteriores leves que implicaron nuevos cargos. Es
decir, que la base estructural actual estuvo definida por los directivos precedentes a la aplicación del SINAPA, acusados previamente como inoperantes a nivel gerencial - y que
generalmente lo eran, doy fe- supuestamente borrados en el futuro inmediato por
los concursos abiertos que exigirían para los cargos que ellos ostentaban
experiencia en reestructuraciones
empresariales o nivel internacional, todos con graduación universitaria (factores
excluyentes para tales concursos). Tal
incongruencia, terrorífica, podría
haberse subsanado al nombrarse en los cargos direccionales, vía los
estrictos concursos anunciados, a titulares con el nivel exigido en los mismos.
Y éstos, reformar tales estructuras, cuya metodología constructiva infringe
toda norma científica en la materia. Las necesidades propias de cada área,
sobrevaluadas por los seguros cortes que serían objeto, se adicionaban a la de
las otras y con algunos ajustes finales presupuestarios terminaban con el
monstruo orgánico-funcional. Esta pasaba engrosar al de su Ministerio y
finalmente todos conformaban el fabuloso PEN. "La suma de las partes es igual al todo" (créase o no).
Madre/padre del todo el accionar inoperante del Estado.
La realidad fue indicando otro camino,
distinto a lo que vislumbraba coherente con los objetivos del SINAPA y sus
bríos renovadores. Contrariando a éste, por excepción normativa, se permitió
soslayar los requisitos exigidos, pudiendo acceder a los niveles direccionales
superiores a personal sin título universitario, ni experiencia en el ámbito
privado en reestructuraciones, ni nivel internacional. Posteriormente, se
realizarían los concursos abiertos para aquellos cargos direccionales a los
cuales se les asignarían ese plus retributivo aludido (funciones ejecutivas)
que los equipararía con el sector privado. Cuando se anunció tales concursos
rigurosos/selectivos, que desterrarían las digitaciones y/o supresión del
derecho al reclamo, muchos técnicos de elevado nivel, radicales como justicialistas,
estaban eufóricos en la ceremonia oficial que los anunciaba (según la crónica
respectiva, resaltado por Clarín). Tal nivel de euforia me inclinó a pensar que
esto iba en serio, aún los desvíos propios de cualquier proceso de cambio,
factibles de rectificar. Iniciados los primeros concursos, generalmente en
Economía o Presidencia, se anunciaba
esporádicamente la designación del titular ganador del mismo,
refieriéndose que los mismos ya ocupaban
el cargo concursado (léase que pasarían a cobrar el plus aludido). ¿Serian los
mejores? Tal reiteración me hizo consultar a las fuentes, corroborando mi
presunción: la mayoría de los directores, que ocupaban el cargo previamente al
concurso y no cumplían con los
requisitos rigurosos de selección, fueron los ganadores del mismo. La cobertura previa del cargo, limitaba la
rigurosidad del mecanismo de selección, quedando
en manos del titular del Organismo respectivo la designación final, sin reclamo
posible alguno a los postergados. En fin, más de lo mismo.
Resumiendo: modificaciones
estructurales deficientes, ni tantos profesionales idóneos, ni transparencia en
los concursos, fueron quitándome toda esperanza. Estábamos en el Estado, el
reino del todo es posible: mágicamente, con tales reformas superficiales
comandadas por los directivos acusados de inoperantes y culpables del Estado
elefantiásico y anacrónico, se pasó a la superreforma del mismo, promocionada
como uno de los grandes logros del gobierno. Para quien no estuviese informado,
parecía creíble. Ni se mejoró la operatoria del accionar de gobierno, ni de
toda su estructura burocrática. Hubo algunos intentos aislados, de hacer
reformas estructurales con base científica, vía consultoras contratadas en
algunos ministerios. Pero sucumben ante la indiferencia del nivel político como
gerencial respectivo, ajenos a tales "rigurosidades"
organizacionales. Las empresas contratadas, coherentes con su finalidad
lucrativa, aspiran a que se cumplan con los términos del contrato. En
definitiva, la maquina burocrática esta intacta, fagocitándose cualquier tibio
intento de cambio como este SINAPA.
3.5.2 Hacia una transformación real del Estado.
La estructuración técnico-administrativa del Estado
debe ser la herramienta operativa para lograr traducir eficazmente los planes
del gobierno, emergentes de las demandas sociales respectivas. Máximo de
racionalidad e independiente de la injerencia política del gobierno de turno.
Ambos - gobierno/organización burocrática estatal- se controlarán mutuamente.
Esta que el gobierno cumpla coherentemente con lo que la sociedad le demanda y
aquel, que sus directivas se cumplan eficiente y eficazmente por tal
organización.
Tal racionalidad implica una revisión del aparato
administrativo en su totalidad, compatibilizado con los planes de gobierno permanentes
y coyunturales, diseñados previamente. De tal análisis surgirá la finalidad
operativa de las reparticiones que se ajusten a tal planificación. Así
emergerán fusiones, rectificaciones, bajas, etc. Bosquejar un todo y analizar
desde el mismo cada parte integrante, estableciendo circuitos administrativos y
automáticos subyacentes, dotación y recursos materiales pertinentes.
El proceso de reestructuración funcional de las
reparticiones - partes del todo- será efectuado por personal altamente especializado
en materia técnico-administrativa, multidisciplinario. Estos conformarán un centro nacional de sistemas administrativos, cuya finalidad será brindar asistencia a los
técnicos específicos capacitados en cada repartición. Con el consenso de éstos
y los distintos niveles de la repartición a reestructurar - Dirección, jefaturas,
supervisión, mantenimiento, servicios, etc.- se irá conformando un todo que
responda a los fines institucionales. En fin, organizada inteligentemente:
jerárquica-consensuada, idónea, en equipos disciplinarios e interdisciplinarios,
participativos, en los términos de este ensayo. Concursos selectivos,
rigurosos, transparentes para la cobertura de cargos. Instrucción del personal
permanente en la operatoria de los sistemas diseñados. Es decir garantía de
ajuste permanente de los mismos, en estricta coordinación con el Centro
Nacional de Sistemas aludidos. Toda esa experiencia será centralizada en aquel,
a los efectos de realizar transferencias positivas a otras reparticiones que demanden
soluciones similares a las ya experimentadas.
Asimismo, tal centro será auditado por la Universidad,
con el objeto de evaluar el nivel técnico en la materia y con relación a los
parámetros internacionales. Dado que su labor excede al PEN y acorde a su
función de control de la coherencia de las políticas a implementar con los
objetivos sociales perseguidos, es preferible que dependa del poder
parlamentario.
El estado nacional deberá ser receptor de los estudiantes
universitarios, en las áreas pertinentes a sus estudios, para su
perfeccionamiento. Tales pasantías, representarán un beneficio mutuo: elevar la
calidad de la dotación pública y estos adquirir práxis en su actividad futura,
como ingresos para solventar sus estudios. Podría actuar también como beca,
para aquellos que no tengan recursos
pero sí talento.
3.5.3 La falta de cultura impositiva.
Cualquier experto en temas económicos, refiriéndose a
nuestro país no podrá omitir aludir a la falta de cultura impositiva. Y con
razón. Pero estimo que este tema no puede tratarse unilateralmente cuando es
dual evidentemente. Los ingresos están estrictamente relacionados con los
egresos. Si una dirigencia política soslaya éstos, no puede pretender crear una
cultura que avale tales despropósitos. Los impuestos no valen por sí mismos,
aunque fuesen legales. Existen en la medida que se requieren para solventar la
administración del bien común. Esto debe ser estrictamente vinculante: un
gobierno que actúe con la mayor racionalidad-austeridad posible/conveniente,
avalada socialmente y un sistema impositivo que sea su contrapartida
equivalente. Sin esta relación poco podremos hacer por nuestra falta de cultura
impositiva y dejar de dar de comer a los chanchos, que con tal excusa evaden
sus impuestos. Logrado tan deseado equilibrio, entre egresos e ingresos, deberá
inculcarse en el sistema educativo su trascendencia. No formalmente,
enunciándolo, sino prácticamente, en ejercicio. Participación en el presupuesto
escolar y en su ejecución. Como se originan y recaudan los impuestos, que
finalmente vuelve a ellos. Recaudar es un operativo difícil y costoso para una
sociedad propensa a la evasión. ¿ No sería factible emitir dinero impositivo,
equivalente a lo necesario en cada ejercicio, de igual curso legal, exigiendo
en cada compra un doble pago (normal e impositivo). Por ejemplo al abonar
cualquier adquisición pagar el 80% en dinero usual y 20% en impositivo,
teniendo ambos igual valor. Las dificultades operativas serían subsanadas
(pagar los sueldos con la proporción de ambos, cambio adecuado, etc.). Si es
factible y legalizable, sería bueno analizar su incidencia, falencias,
circuitos, etc., dado que limitaría la evasión en impuestos como el IVA,
ingresos brutos, nafta, de trascendencia presupuestaria. El presupuesto
nacional es la base substancial de la política y requiere un tratamiento de
igual importancia.
Punto 3.6 : Nuestra
Salud