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5. Factores
insoslayables para generar una
respuesta integral y exitosa
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La consolidación del acto administrativo
involucra dos niveles interrelacionados: primero el volitivo y luego el intelectivo,
en ese estricto orden. Nada puede consumarse sino media tanto la
voluntad de hacerlo como la idoneidad para consolidarlo. Inicialmente
consideraremos los factores en el que prevalezcan los de carácter volitivo,
más cercanos al orden político:
5.1 Voluntad política para consolidarla.
Marco referencial necesario
Todas las
experiencias reformistas expuestas en el punto 3, tienen un factor
común en sus respectivos fracasos: carencia de
apoyo político del PEN. Sus
causas, diversas: diluido tras las turbulencias socio-económicas de la respectiva
coyuntura, o creer, o "hacer como que...", que con el apoyo
inicial bastaba, o atenuándose sus efectos a través del tiempo. Este apoyo
deficiente, intencional o no, es percibido por los ejecutantes políticos a
cargo de los proyectos reformistas respectivos. Los mismos asumen tal déficit,
trasladándolo negativamente a las formulaciones, como transacción a esa
fatídica realidad, que puede conducirlos a ser innecesarios. Ergo,
sumar otro factor coadyuvante al fracaso.
Previo a
cualquier intento de reforma deben definirse las misiones y funciones
de afectación directa del PEN y sus Secretarias, como la de los Ministerios/Secretarias
respectivas acorde a las facultades constitucionales y necesidades
operativas consecuentes. Tal distribución debería ser consensuada entre las
fuerzas políticas, evitando los intereses sectoriales o personales
circunstanciales, ajustándose a la coyuntura. Una Comisión Bicameral que
resulte representativa del espectro político nativo, entendida en la temática
operacional pública (ex-ministros, gobernadores, etc.)
y que este consustanciada, y si no es factible “presionada” por
los veedores reformistas vía medios, dada la necesidad imperiosa de llevar a
cabo tal proceso de transformación. Real y/o formal sería un aporte
productivo para solventar esta voluntad imprescindible que se alude. Resulta
inobjetable que las exigencias constitucionales deben ejecutarse con
transparencia, racionalidad y austeridad.
Definido este marco referencial básico - más
operativo que legal- como la imprescindible voluntad política reformista,
podríamos incursionar en los aspectos atinentes a la estructuración
técnico-administrativa del estado, en los cuales prevalece el carácter volitivo
sobre el intelectual:
5.1.1 Relación con la dotación actual
Cualquier proceso de reforma implica una activa
participación de la dotación actual, a la cual debe integrarse al proyecto. La
definición de esta interrelación será condición sine qua non para una
resolución satisfactoria, que definirá el mayor grado de productividad en las
prestaciones involucradas. Se requiere una articulación entre los
técnicos administrativos de cada repartición/dirección, con los asignados por
los responsables del proceso de reforma. Tal articulación permitirá
obtener la información técnica-operativa relativa a cada tarea, permitiendo la
misma una evaluación ulterior para su ratificación o corrección. En fin, garantizar
un proceso de relevamiento veraz, no inducido, fundamental en su éxito o
fracaso. Igualmente para los imprescindibles procesos de
inventario de los recursos técnicos, físicos y humanos. Lograr la
coparticipación activa y productiva de la dotación, implicará reglas claras y
univocas, eficazmente difundidas por el PEN. Las
mismas consistirán en lo siguiente:
a) Desde que se inicie el proceso de reforma, todos los cargos públicos
serán factibles de modificaciones, sin que ello implique en tal oportunidad,
despidos o rebajas de haberes de los agentes que cumplían tales tareas
modificadas (ver c).
b) Que los agentes actuales que interactúen con los técnicos reformistas en
el proceso de relevamiento serán calificados por aquellos en cuanto a:
conocimiento experimentado, disposición, aportes modificatorios y calidad
humana, siendo factible de revisión. Es información colateral de utilidad.
c) La intención del proyecto reformista es la de
lograr el máximo nivel de productividad de la estructura pública, no el de
reducir presupuesto, ni caza de brujas. Por tanto, la dotación que
luego del proceso final de implementación no haya sido ubicada en su
área de asignación, anterior a la reforma, pasara a integrar una bolsa de
trabajo para el sector público. Habrá nuevas prestaciones, que
requerirán de agentes para su desarrollo y su capacitación respectiva.
d)
En cada dirección se efectuara una votación obligatoria y secreta,
previa al proceso en sí de reforma, en la cual se indicaran - a criterio del
sufragante- quienes denotan idoneidad con relación a las tareas de
esa dirección y cuáles. Esto para orientar el proceso de relevamiento,
evitando esos tanteos tan inconducentes entre el personal permanente y el
técnico reformista que implica pérdidas de tiempo irrecuperable. La selección
efectuada puede ser tanto un privilegio como una carga
para los votados, ya que tendrán que revalidar en el transcurso del
relevamiento tal calificación.
Debe destacarse que los vicios
públicos de los agentes que conforman los cuadros de las distintas
reparticiones, obedecen al marco referencial en el cual están insertos. Ni son
peores ni mejores que los privados, se adecuan a la realidad que les toca vivir
(humanos somos). Deberán reajustarse a un nuevo marco y
quienes mejor lo hagan, tendrán su continuidad asegurada.
5.1.2
Inventario de recursos físicos, tecno-
lógicos y humanos.
Este inventario, ajustado a normas
que se entregaran en su oportunidad, reflejará por cada Repartición, Dirección
u Organismo del PEN, los recursos con los cuales se cuentan. En cuanto a
los humanos, no solo indicaran su cuantificación sino las funciones
que desarrollan individualmente. Asimismo cada nivel direccional informará de
las Misiones y Funciones que desarrolla y volúmenes operativos
estimados. En cuanto a lo físico, se alude a los bienes inmuebles y m2 reales
disponibles, estado de mantenimiento, etc. Los muebles, si fuere necesario, se
limitaran a la información patrimonial.
Esta información se relevará sobre la
operatoria real cotidiana y no la
emergente de la documentación legal que la avala o no, dado que es habitual
modificaciones a la misma que no se registran y/o la contradicen (propio del ámbito
público), por diversas causas, que no
importan para este proceso.
Tal información resultará vital para
saber con certeza con qué recursos se cuenta y su estado. Esta tarea será
efectuada por el mismo personal existente, previo al relevamiento reformista, y
la omisión de datos o su distorsión intencional
serán causales de exoneración.
Estimo que hemos considerado todos los
factores que incursionan en lo volitivo, que resueltos satisfactoriamente incidirán
positivamente en el marco referencial básico para un proyecto de reforma,
permitiendo acceder satisfactoriamente al nivel intelectivo.
5.2
Factores intelectivos
Este nivel determinara el grado de productividad
de la estructura pública. Ello exige una hipótesis sobre las relaciones entre
tal estructura y el nivel gubernamental eventual. Una línea hasta el presente no
trazable por razones intelectuales y/o volitivas - intencionales o no-
pero de hecho existente y gravitante en su improductividad. En
fin, hallar una respuesta al interrogante expuesto en la introducción de este
estudio: ser un Estado insuficiente - estadísticas y hechos
cotidianos lo avalan más allá de opiniones- para satisfacer las demandas
internas y externas, y simultáneamente contar con los recursos físicos,
tecnológicos y humanos, obviamente perfeccionable.
5.2.1
Hipótesis estructuración del Estado
Estimo
que la estructura pública debe ser una herramienta productiva para el
satisfactorio cumplimiento de los planes de gobiernos electos, emergentes de
las demandas ciudadanas. Es decir una organización independiente del
nivel político, dotada con los recursos humanos, tecnológicos y físicos
necesarios para el logro de los objetivos políticos coyunturales y
permanentes. Ello exige una definición en las relaciones que deberán existir entre
los funcionarios políticos - transitorios - y los de carrera,
permanentes. Lo acertado de tal articulación puede garantizar un
modelo adecuado en el futuro, en un país tan propenso al cortoplacismo (léase privilegiar
los intereses personales y/o sectoriales eventuales al interés general),
generando políticas sustentables en el transcurso del tiempo. En
otras palabras, agregar valor constantemente a lo producido, sin
posibilidad de ser distorsionado por los dirigentes políticos eventuales
y no contar la dotación permanente con instrumentos para contrarrestarlo.
El nivel político está claramente definido en los ministerios
y secretarias, o subsecretarias - cuando estas correspondieren-
dado que responden al Presidente de la Nación y que
compete su designación. Asimismo los titulares o directorios de
organismos centralizados, descentralizados y autárquicos.
Resultaría
trascendente que el nivel subsiguiente y permanente recayera en los hoy
denominados directores generales o nacionales administrativos ( de ahora en más: DGA). Estos representan el nivel operacional fundamental
para la concreción de los proyectos políticos de cada Ministerio u Organismo,
como las políticas permanentes y sus modificaciones. Pensemos que cualquier
proyecto o tarea a ejecutar, atinente a las cientos de direcciones repartidas
entre las distintas áreas del PEN terminará en sus manos, una vez
definido el nivel político respectivo, y a su vez será el inicio del
proceso administrativo respectivo que lo consumara. Equivale a un gerente
general en sus misiones que le competen al segmento del poder ejecutivo
respectivo. Es un cargo clave, dado que de su idoneidad dependerá la ejecución
correcta, o no, de las políticas
gubernamentales. Será un técnico idóneo en sus funciones respectivas.
Asesorar al nivel político eventual y conducir operacionalmente las políticas a
desarrollar. Resulta obvio que se requerirá que tal cargo – el de mayor grado –
y subsiguientes, formen
parte de la estructura permanente del estado, independiente del
nivel político. La reforma a implementar definirá sus segmentos de
competencia, recursos humanos, tecnológicos y físicos correspondientes a los
fines de cumplir adecuadamente con las misiones y funciones asignadas. Es
decir, que será el responsable total de las operaciones involucradas. De su
productividad dependerá su permanencia en el cargo, como asimismo los resguardos
suficientes para su descargo de las imputaciones que pudieran implicar el
cese de sus funciones. Su juzgamiento, obviamente no será por el PEN,
resultando razonable un organismo independiente como la Auditoria General
de la Nación:
5.2.1.1 Control mutuo entre
políticos y dotación
A los
efectos de lograr un cumplimiento cierto de las políticas a implementar deberá
establecerse un mecanismo de control mutuo entre el nivel político y el
técnico-administrativo permanente. Los funcionarios derivados del
acto electivo podrán juzgar en forma general y particular, periódica o a su
criterio, a los distintos directores generales a su cargo según su nivel de
productividad y estos dejar constancia por escrito ( debería ser en la
aludida Auditoria) tanto del incumplimiento de las
políticas que fueron expuestas en las
plataformas partidarias
respectivas y sus modificaciones
ulteriores hechas públicas, normas legales sancionadas contravenidas, o de
orden general. Tal omisión implicará connivencia con sus circunstanciales
superiores. No obstante el funcionario involucrado continuara con sus
tareas, a los efectos de no obstruir la celeridad del Ejecutivo,
dilucidándose oportunamente la controversia suscitada.
Tal control mutuo entre ambos niveles
garantizaría a la sociedad de no desayunarse con contrataciones
faraónicas innecesarias, compras fraudulentas, asesoramientos/designaciones
fuera de término, etc., etc., en sede judicial o en forma periodística,
muy posteriormente al suceso. Es imposible omitir la estructura
permanente en cualquier acto administrativo, como ser dictámenes jurídicos o
registraciones contables presupuestarias, sin incurrir en falta. Esto
ratificaría la importancia de la independencia de su designación en el
cargo, obviamente por concursos abiertos, priorizando la idoneidad
compatible al mismo. Asimismo para los Directores de área, jefes
departamentales, etc.
Tal independencia
conjuntamente con el control mutuo aludido, garantizará una estructura burocrática transparente,
con políticas sustentables temporalmente más allá de los circunstanciales
políticos. Asimismo la exigencia de un nivel de idoneidad superior (ver anexo I, Analistas
de Símbolos en términos de Robert Reich), inducirá a la
formulación correcta de proyectos, garantizando implementar con éxito las
políticas públicas demandadas por la sociedad.
Asimismo, los DGA deberán registrar un nivel de inteligencia
emocional que permita manejar con timing la articulación con
el poder político eventual, con un cierto grado de estaño. Es decir técnicos con manejo político y de la realidad.
En los niveles inferiores resultará suficiente con un buen nivel técnico, dado
que tendrán funciones más restringidas, de soporte a proyectos comandados por
el/los DGA respectivos.
Tendríamos que
dar por supuesto, para no repetir las tristes experiencias acontecidas
en nuestra historia nacional - y sus graves consecuencias- el no designar funcionarios por intereses partidarios o corporativos, sin un grado de
idoneidad suficiente para asumir los mismos. Poco serviría contar con un
nivel operativo de calidad en la estructura permanente, sin la
correspondiente en el nivel de conducción superior (y viceversa), fundamentalmente desde secretarios hacia abajo que
tendrían que ser politécnicos para una fructífera articulación con el nivel
técnico permanente.
Llave en mano: esto representa
una licitación Internacional a un costo faraónico, por más control que se
quisiera imponer. Recordar las contrataciones DGI, Banco Nación, aun
descontando las coimas, y otras que no han surgido al conocimiento
público, sin resultar satisfactorias. Esto tomando en cuenta
costo-productividad alcanzados. Generalmente confeccionar un
pliego de bases y condiciones para una licitación tan abarcativa, no solo en su
diversidad - educación, salud, seguridad social, etc.- como en las fases
y aspectos que involucra, es una tarea ciclópea que difícilmente pueda
ser formulada correctamente y consecuentemente pagar tales dificultades
ulteriormente. Más aún si consideramos el conjunto. Supuestamente el que gane,
seguramente un foráneo dada la inversión, para lograr descifrar la incógnita Argentina
no podrá prescindir de un alto grado de staff nativo del mejor
nivel. Si yerra tanto en la elección de los hombres y/o en su diagnóstico - posibilidades
altamente probables- otro nuevo dispendio y frustración consecuente...
Estimo que contamos con los recursos
humanos suficientes, del propio estado y privados, para tratar de lograr
diseñar, con el mayor grado de confiabilidad, un modelo que responda a nuestras
demandas. Obviamente con los recaudos suficientes, dadas las negativas
experiencias acontecidas:
Tendríamos el marco político definido: el
PEN - incluye al Secretario que asumirá las funciones
ejecutivas-coordinadoras del proceso- como la comisión Bicameral aludida,
debería así sumarse un equipo multidisciplinario - acotado a la diversidad
de campos a tratar- del más alto nivel técnico/científico,
consustanciados con la problemática nativa en su respectivo metier,
experiencia organizativa comprobable y sin ser excluyente, experiencia
internacional. Los mismos tendrían funciones operativas, de articulación
con la estructura permanente y asesoras hacia el nivel político. Tal equipo
interdisciplinario sería la conducción estratégica del proceso de
reforma, garantizando su pluralidad el debate y la confrontación - sin
imposiciones - tan necesaria y carente en nuestro país. Cada uno en su
especialidad, conformará los cuadros respectivos a los efectos de analizar las
misiones y funciones políticamente definidas por cada área pública involucrada.
Resultaría coherente reclutar, o un llamado a concurso si fuere necesario, a
tales cuadros de las universidades, fundaciones o entidades
civiles afines al ámbito público, como privados, expertos en
reorganizaciones que podrían aportar una visión más empresarial al
emprendimiento. En fin un mix que vislumbrara tanto la finalidad
política, su nivel de productividad, referencias internacionales y el costo con
relación a nuestro PBI. Asimismo desterrar los vicios públicos, como ser
las inoperantes estructuras orgánicas, piramidales formales; como los
parámetros/chicanas economicistas neoliberales que miden en moneda la
finalidad de la prestación cuando esta puede tener variables cualitativas no
traducibles en tal patrón como sucede en Educación o Salud. Deberían complementarse ambos, siendo el
económico referencial, no prioritario en las áreas en que prevalecen
tales variables.
Asimismo analizar en su oportunidad: las
retribuciones adecuadas/posibles, tercerizaciones factibles, estabilidad,
trabajo en equipos disciplinarios y multidisciplinarios, los
escalafones-estatutos y concursos de cargos consecuentes. Capacitación
permanente, teniendo en cuenta su calidad y sentido.
Documentación de lo actuado. Todo esto acorde a las experiencias
internacionales y nativas del ámbito privado o público.
El grupo de conducción estratégica,
conjuntamente con los cuadros constituidos iniciará la Formulación de los
proyectos atinentes a cada ámbito público: circuitos administrativos y automáticos
subyacentes, tecnología factible/disponible, dotación consecuente, prescindiendo
de lo pre-existente y mayoritariamente deficiente en su eficiencia y/o
eficacia. Embarcarse en reformar lo existente sería sumamente engorroso, dado
que su conformación actual dista en demasía del modelo a implementar. La
prudencia nos indica que debe establecerse sobre nuevas bases. Tal
formulación de proyectos, en si una hipótesis,
deberá ser corroborado-consensuado en el seno social y en la
estructura pública previa. Se dará participación a individuos involucrados,
organizaciones gremiales u asociaciones afines, entidades civiles o privadas, sin
excepciones. Sus objeciones serán confrontadas y debatidas, incorporadas parcial
o totalmente, desestimadas, según una evaluación final fundada de la autoridad
reformista, notificada y puesta consideración de la ciudadanía a través de
los medios de comunicación.
Concluida esta fase vital de
confrontación y consenso, que extenderá temporalmente el proceso pero
fundamentará sus cimientos, deberá efectuarse una evaluación conjunta
del total reformado que permita lograr el mayor grado de
eficiencia, interrelacionando labores comunes a cada área pública inserta (recursos humanos,
tecnológicos, físicos, contabilidades, patrimonios, etc.) obteniéndose el mayor grado de productividad,
consistencia y congruencia en su accionar.
Como colofón imprescindible de este “camino-solución”
diseñado en el presente trabajo, será la confección del pliego de bases
y condiciones para el llamado a licitación pública nacional e internacional
para implementar la REFORMA. Tal pliego será ceñido a un marco referencial certero, sin interpretaciones
lábiles, consensuado socialmente y una supervisión factible de los cuadros que
intervinieron en el proceso. Factores que garantizarían el éxito del
proceso licitatorio como su certera ejecución, tan infrecuente en el Estado.
5.2.3 Reaseguros del proceso presente y futuro
5.2.3.1 Resguardo del conocimiento
Todo
el proceso reformista expresado garantiza su éxito al quedar todo el
conocimiento acumulado en su propio ámbito. No solo la documentación que
registrara todos las formulaciones de proyectos en los distintos ministerios,
su implementación y supervisión, sino también en los hombres que los
pergeñaron. Además de resultar obvio que quienes se presentaran como oferentes
o adjudicatarios del acto licitatorio para implementar la reforma, deberán
recurrir a los que diseñaron tales formulaciones y que a su vez ejecutarían los
mismos, con el objeto de cotizar coherentemente y lograr un éxito en su
implementación ( léase cobrar).
Destacase que tales agentes estarán fuera del contrato que los ligaba al estado por haber culminado su labor.
Asimismo, base para la conformación de los cuadros directivos permanentes, que
deberán concursarse, idóneos y totalmente consustanciados con el proceso. Es decir cerraríamos un circuito completo de concepción,
supervisión y ejecución, quedando el conocimiento en el propio Estado. Factor este de vital importancia para la
continuidad del proyecto, cuyo éxito se verá en el transcurrir del tiempo con
una función pública adaptada a las demandas sociales permanentes y eventuales.
Además desprenderse del asesoramiento continuo de los adjudicatarios, por no
ser necesarios ya que se contará con el conocimiento propio. Factor
negativo representativo de esas licitaciones
llave en mano, muy costosas en el presente y factibles de corruptelas dada la indefinición que caracteriza a aquellas.
5.2.3.2
Garantía de transparencia y cumplimiento
objetivos reformistas propugnados.
Suponer que en un estado del nivel de
corrupción preexistente, se podrá llevar a cabo esta reforma, sería un error
que boicotearía todo el proceso conduciéndonos a un camino errado. Resulta
imprescindible desde la inicial concepción política de las misiones y funciones
de los
ministerios, la presencia activa de una organización que actué
como veedor, ajeno a la respectiva estructura pública, de inequívoca
imparcialidad . No solo que objete sino que aporte-debata sus conocimientos
y temores, en todas las fases del proyecto reformista, además de dar el OK
final al proyecto una vez concluida la fase licitada de implementación. Sin su
acuerdo el adjudicatario no cobra. Igual
para los contratos que implica la conducción estratégica y el staff
respectivo. Asimismo supervisar los concursos públicos para la cobertura
de cargos directivos en la reformada administración pública.
5.2.3.3 Resguardo para las modificaciones
ulteriores
Una vez implementado, diría con mayor
precisión en el transcurso de la misma surgirán, ya sea por ajustes propios a
la reforma como de orden legal o coyuntural, modificaciones a los sistemas
administrativos diseñados. Tal proceso es inesquivable y necesitaría de un
resguardo para que las reformas introducidas no distorsionen la labor efectuada
y simultáneamente ofrecer posibles soluciones operadas en otras reparticiones o
direcciones. En otras palabras : capitalizar/racionalizar el esfuerzo
cotidiano. Se requeriría la creación
de un Organismo que podría denominarse
INSA: Instituto Nacional de
Sistemas Administrativos, que centralizara todos los sistemas
administrativos y automáticos subyacentes propios de la reforma en todos los
ministerios. La modificación de los mismos, implicará su control y
supervisión, dando coherencia al sistema público. Sus cuadros directivos,
equivalentes a DGA, deberán ser del mayor nivel intelectual en su
materia, consustanciados con el proceso de reforma, ya que tendrán que analizar
la parte a modificar con el conjunto sistémico respectivo y del PEN,
aportando sus conocimientos. Serán los jefes naturales de las
autoridades máximas Sistémicas de cada área del PEN (ver anexo II)
Auditado por la UBA,
no sé la actual, para una mayor resguardo de su nivel técnico y su
actualización. Con una estructura autárquica del poder político.
Punto 6 del ensayo: La futura organización
permanente