3. Incoherencias de las reformas públicas
( de la dictadura militar del 76, hasta el SINAPA)

Una interesante reflexión de los "anti psiquiatras" R. Lang y D. Cooper por los 70, aludían a que los parámetros de madurez de un ser humano debían medirse por su capacidad de postergación y el reconocimiento apropiado - con sus defectos y virtudes- de su propia historia. Postulaciones a las cuales adherí desde entonces, traspolable a una sociedad: humanos en interacción. En fin, capitalizar nuestras experiencias para vislumbrar un futuro mejor. Alguno dirá que postergaciones tenemos de sobra, pero producto de nuestra propia incapacidad. La que alude aquellos es una opción, no una imposición; es decir no tenemos ninguna capacitación para ello, vivimos imperativamente. Así que fiel a esta cosmovisión trataré de hacer una sucinta síntesis de lo nuclear de las formulaciones e implementaciones como las causales de sus respectivos fracasos en las últimas décadas. Tal síntesis nos permitirá vislumbrar - con menor margen de error- los futuros planes reformistas.

El esquema operativo reformista ha sido siempre el mismo en todas ellas, casi a una por mandato del PEN. Una Secretaria, generalmente vinculada directamente a Presidencia, asume la conducción del proyecto reformista. Sus técnicos, profesionales con experiencia en algún tipo en reformas públicas o privadas, tienen la misión de llevar a cabo una síntesis de posibilidades elaboradas en un decreto. En éste, se traducen las demandas del PEN - que teóricamente sintetizan las de la sociedad que representa- y el propio perfil profesional e intereses del grupo/sector de pertenencia, corporativos y políticos en pugna, coexistentes en tal Secretaria. Tal norma legal sintetiza una transición entre las diversas tendencias involucradas: formulan un diagnóstico, una hipótesis rectificatoria del desmadre precedente y una posible implementación de la misma, limitándose - por su propia constitución- a la supervisión del proceso. Todos los proyectos concuerdan en: el esquema precedente descripto, obviamente en sus objetivos declamados de modernización del Estado y en sus fracasos. Analicemos históricamente las distintas formulaciones e implementaciones.

3.1 La dictadura militar, 76

Iniciamos con la de Videla y Martínez de Hoz. No recuerdo nada trascendente, drástico o innovador de los objetivos enunciados en el decreto madre. Solo algunas directivas de conformar comisiones en cada Ministerio y reparticiones descentralizadas - funcionarios propios sin afinidad a procesos de reorganización- para que actuaran coordinadamente con la secretaria a cargo de la reforma. Parece que los Chicago-boys no tenían la más mínima intención de actuar en este nivel... El proyecto nació huérfano de apoyo político. Solo se destacaba por novedoso un plan de capacitación del personal superior con una faceta curiosa como improductiva. “Tocar” los niveles direccionales sería imposible, demasiados digitados militarmente, así se invitaba - era voluntario- a los tramos bajos del nivel superior, jefes de división, analistas y jefaturas departamentales, a capacitarse en el INAP (Instituto Nacional de la Administración Pública) en un interesante curso de un año calendario. Por supuesto lo de voluntario tenía un gancho :15% del haber de la categoría a quienes no tenían estudios terciarios,  que permitió un volumen bastante numeroso de postulantes. Estos egresados - sin rigurosas evaluaciones- actuarían como agentes de cambio en su ámbito dado los conocimientos adquiridos, “transformando” en un futuro el nivel de prestación pública... En definitiva, una deficiente formulación y peor implementación: mayor burocracia y haberes.

Viola dio cuenta de este fracaso iniciando otra con mayor ímpetu político - estaban en una meseta del poder militar- de la cual caerían hacia el 83. Esta reforma consistía en lo siguiente: modificar no solo técnica y operativamente la gestión pública, sino incluir las normas legales que impedían un desarrollo productivo del estado. Ello "fácilmente" modificable ante la suspensión de las actividades parlamentarias republicanas. Cada ministerio o repartición autónoma debía efectuar un diagnóstico de sus limitaciones, elaborado por los mismos funcionarios participantes del desmadre existente, inexpertos en cualquier tipo de tareas atinentes a reestructuraciones. Así integraron  en un riguroso cronograma exigido y jamás cumplido, los pasos en que debían instrumentarse las normas técnico-administrativas y legales que cambiarían al Estado, generado por cada ministerio. En fin: convalidaba aún más el modelo pre-existente de la organización pública, infringiendo una norma científica básica en la materia: "La sumatoria de las partes no es igual al todo". Así cada ministerio ofrecía sus soluciones que se adicionaban a las de otros, con una deficiente supervisión de la Secretaria respectiva del proyecto de reforma (estaba excedida por semejantes propuestas, engorrosamente formuladas), que limitaba las estructuras a pautas presupuestarias o cocientes entre categorías, no a misiones y funciones. Estas “intocables” por siempre, dado que no estaban estructuralmente adecuados para su análisis. Este esquema de adicionar no era solo privativo de cada ministerio sino de cada dirección existente en los mismos. Los jefes de oficinas (sección a departamento) elevaban un informe deliberadamente sobredimensionado, por los seguros cedazos ulteriores - internos y externos- de sus respectivas demandas (léase dotación/servicios) a su respectiva dirección. Generalmente, en cada repartición no se tenía la más pálida incumbencia en temas organizativos. Tal forma "científica" de construcción por adición es la madre/padre de toda la burocracia estatal de siempre. En definitiva, cada sector cubre sus necesidades sin tener en cuenta el conjunto organizacional, vital para la calidad del mismo. Este monstruoso mecanismo se activaba "automáticamente" al anunciarse un cambio de gobierno. Por ejemplo: a fines del 72 y principios del 73, aquellas reparticiones que tenían mayor acceso a la Presidencia de la Nación y Economía lograban que se les autorizara una nueva estructura orgánica. Este lapso, el cambio de una dictadura a una democracia, implicaba una mayor gravedad, en cuanto a lo laxo o inexistente de control alguno. Una cosmovisión óptima: los funcionarios firmantes quedaban como reyes con la dotación de carrera, ya “regresaremos”, y simultáneamente “boicoteaban” con mayores egresos en el ponderable ítem retribuciones al nuevo gobierno. No olvidar que éste lo desplazaba por “presión” ciudadana-peronista, indigerible para los militares. Esto se hizo habitualmente, 75 y 82, frenado ulteriormente por la participación periodística en las cuentas del presupuesto con los albores de la democracia vigente.

3.2 Los radicales, 83

Los radicales no tuvieron mejor suerte, intentaron con ímpetu la reforma pero fueron superados por los vaivenes de las turbulencias socio-económicas que soporto su gestión. Dejaron su marca en el Cuerpo de Altos Administradores Gubernamentales, una carrera de nivel con buenos egresos, generalmente para profesionales universitarios, prácticamente un master en función pública. Iluso de mí, que creía que estos nuevos administradores, mejor capacitados para una tarea reformista, serían los reemplazantes naturales de los directores generales. Podría ser paulatino o progresivo su recambio, pero al fin aquellos tendrían un nivel aceptable y alejados del nepotismo nativo. En realidad, las turbulencias sociales de tal época disiparon todo apoyo político - necesario para menesteres más urgentes- concluyendo en que sus funciones serían de asesores gubernamentales en temas puntuales. Traducido: sin el más mínimo poder para cambiar algo, aunque tenían para ofrecer. Formulación e implementación demasiado condicionada por la coyuntura, que destruyó sus posibles intenciones, jamás "blanqueadas" pero si “pretendidas” por sus auspiciantes.

3.3 Los Justicialistas, 89

La de Menem tuvo objetivos explícitos, fundados en conocimiento del ámbito público, un buen diagnóstico y el esbozo de una implementación consecuente y acertada. La firme voluntad del PEN en atacar el elefante público se ponía en manifiesto en los funcionarios destacados, como otros cambios profundos anunciados, blandiéndose las inminentes privatizaciones como ejemplo. Nombramiento por concurso público/abierto, con revalidación periódica, en 1500 cargos críticos - similares a las direcciones vigentes- con un haber equiparado al ámbito privado,  exigiéndoseles a los candidatos a cubrir tales puntos críticos, experiencias comprobables en reestructuraciones de organizaciones privadas relevantes, con títulos universitarios y de postgrado afines, nivel internacional... impensable otrora. Una formulación y una proyección correcta de implementación, perfectible, que obviamente demandaría razonablemente su tiempo. Y aún más, lo avalaba públicamente el superministro Cavallo, ratificando la voluntad política. Igualmente destacabasé un re-encasillamiento funcional, que en general fue aplicado satisfactoriamente (léase: chóferes con categorías de director y similares), ya que tenía el aval “natural" de los funcionarios de carrera, léase "bronca". 

El tiempo transcurrió y nada era igual. El sueldo no fue equiparado a los mejores niveles privados, igualmente altos para el medio público, determinando que tal oferta no fuere atractiva para los que ejercían cargos de la naturaleza solicitada en el ámbito privado, como asimismo entrar en la caja de Pandora, determinaron su deserción de acceder a tales cargos públicos. Asimismo, las exigencias originales, aunadas a algunas chicanas reglamentarias no visibles en el escalafón-estatuto del SINAPA (Sistema Nacional de la Profesión Administrativa) y algunas tornadas en laxas por resoluciones que modificaban, por excepción, al decreto madre. Por ejemplo, podían concursar por única vez aquellos directores que estaban en el cargo sin tener títulos universitarios. Tales normas determinaron generalmente, una convalidación de los directores precedentes a la reforma introducida por el SINAPA. Entre éstos, se hallaban funcionarios de carrera, otros digitados políticamente por la UCR y del PJ ingresados en el 89 con Menem, que para nada reunían - mayoritariamente- las condiciones exigidas originalmente para reformular las estructuras orgánicas tildadas de obsoletas por los funcionarios a cargo de la reforma. Ajustadas presupuestariamente, con recortes en los niveles de dirección, restringiéndose mayoritariamente a una Dirección General por Organismo, devenidas las otras existentes a Direcciones (de A a B). Muy light. Sin tocar lo nuclear a reformar por siempre: las misiones y funciones, que de su análisis devendrían los sistemas administrativos – y automáticos subyacentes- como los niveles consecuentes de dotación y servicios. Lamentablemente, la reforma con mayor nivel en su formulación, pero pésimamente implementada. Al acceder al poder, el menemismo cuestionaba a los funcionarios existentes por ser culpables del deficiente estado recibido. Luego de elaborar el SINAPA, que sería la panacea reformista, su requisito de inclusión en tal escalafón para las distintas reparticiones del PEN era la de ajustar sus estructuras orgánicas, no por los nuevos funcionarios capacitados, que aún no habían sido concursados, sino por los criticados. Estos se sustentaron en el infalible método de que la “sumatoria de las partes era igual al todo”. En fin, igual “calidad” de dotación, mayores retribuciones - muy depreciadas previamente- y deficientes estructuras orgánicas.

Punto 4 del ensayo: Cuadro de situación consecuente.